■马海涛
今年是“十五五”开局之年，《政府工作报告》把“着力建设强大国内市场”列为首要任务，强调“坚持内需主导，统筹促消费和扩投资，拓展内需增长新空间”。今年以来，更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策协同发力，在提振消费、扩大有效投资、稳定经济运行等方面持续显效，我国经济运行总体平稳、稳中有进。但也要看到，当前内需不足仍是经济运行中的突出矛盾，外部环境复杂性、不确定性上升，经济恢复面临的挑战不容忽视。近期，党中央、国务院强调要“充分发挥各项存量政策效能，及时谋划出台务实管用的增量政策”。下一阶段，应在保持必要政策力度的同时，更加注重存量政策提效、增量政策补缺和财政金融政策协同，加快把政策资源转化为消费和投资需求，为完成全年目标任务、实现“十五五”良好开局提供有力支撑。
当前宏观政策效应
释放仍存在现实约束
当前我国宏观政策已经形成较强支持力度，但从经济运行情况看，消费和投资恢复仍然偏弱，部分存量政策效应尚未充分释放，既需要进一步释放存量政策效能，也需要加强对增量政策的统筹谋划。
第一，内需恢复偏弱，消费投资动力仍显不足。一是居民消费增长动力仍显不足。1—7月，社会消费品零售总额同比增长1.2%，消费市场总体保持增长，但恢复速度仍然偏缓。在就业、收入和市场预期尚未充分改善的情况下，居民消费能力和消费意愿仍有提升空间，收入增长向现实消费需求的转化仍不充分。二是有效投资下行压力进一步显现。1—7月，全国固定资产投资同比下降6.7%，部分经营主体投资预期偏弱、有效项目收益不足。三是消费与投资偏弱相互影响，进一步制约内需恢复。消费需求不足会影响企业盈利预期和扩大生产投资的意愿，投资增长放缓又会通过就业、收入和市场预期进一步影响居民消费。
第二，存量政策持续发挥作用，但政策效能仍需加快释放。一是财政支出仍具有较大发力空间。1—7月全国一般公共预算支出为16.29万亿元，约占全年预算安排的54.3%，后续仍有较大规模预算资金需要加快拨付和使用。二是部分政策资金向实物工作量转化仍不充分。政府债券等资金从安排下达到形成有效投资，需要经过项目储备、前期手续办理、要素保障、配套融资和建设实施等多个环节。部分地区受项目前期论证不足、征地拆迁推进缓慢、配套资金不到位等因素影响，资金使用和项目建设进度仍有提升空间。
第三，部分结构性约束仍然存在，需要增量政策精准补缺。存量政策加快落地能够进一步释放政策效能，但部分制约内需恢复的因素并非单纯加快政策执行即可解决，需要根据经济形势变化和存量政策实施效果，及时谋划有针对性的增量政策。一是财政收支紧平衡态势延续，地方财政运行压力较大。在土地财政收缩、债务付息增加与刚性支出增长的背景下，部分地区可用财力进一步收紧，制约了更加积极的财政政策落地生效。二是金融体系流动性较为充裕，但资金向实体经济传导仍不充分。截至2026年7月末，广义货币(M2)与狭义货币(M1)同比增速分别为7.7%和4%，仍存在较大的“剪刀差”，反映部分资金仍停留在金融体系内部循环，尚未有效转化为企业投资和居民消费，宏观政策需要更加重视改善市场主体预期和有效融资需求。三是财政金融政策协同仍有进一步深化空间。当前财政与金融政策协同仍较多依赖资金规模的简单叠加，而在改善资金传导机制、撬动金融和社会资本方面存在短板，导致有限财政资金的杠杆作用未能充分释放，政策乘数效应受到制约。
提高宏观经济治理效能
需要实现三个转变
存量政策与增量政策并非割裂的两套体系，而是政策储备、适时出台、落地实施、跟踪评估和动态调整相互衔接的连续过程。当前内需不足与政策资源相对充裕并存，宏观调控思路需要相应调整，需要实现三个转变，把政策资源切实转化为内需增量。
第一，从重投入规模向重政策效能转变。一是政策效果的衡量标准由投入规模进一步延伸到实际产出。当前财政支出、政府债券和结构性货币政策工具已具相当规模，政策的边际效应越来越取决于执行效率和传导效率。二是政策实施链条由资金安排进一步延伸到项目、融资与市场需求。财政资金只有与成熟项目、要素保障和配套融资有效衔接，金融资金只有真正进入企业投资和居民消费，才构成宏观政策的有效传导。三是加强政策资源动态调整。结合预算执行和政策实施效果，对执行进度较慢、实际效果不佳的政策及时优化，对长期沉淀、低效无效资金及时调整用途，将有限政策资源更多用于扩大内需、保障重点任务和支持发展急需领域。
第二，从增量扩张向精准适配转变。一是坚持从实际问题出发，针对具体堵点优化政策工具。增量政策不是简单在既有政策上“再加一笔”，而是针对存量政策尚未覆盖、支持不足或新出现的问题，及时谋划务实管用的新举措。二是增量政策的形式更加多元灵活。既可以通过新增政策工具、增加资金规模加力支持，也可以对既有政策实施扩围、提标和优化机制，增强政策的针对性和有效性。三是增量政策的管理由一次性出台转向滚动接续。增量政策一经出台并进入执行阶段，即转化为新的存量政策，其执行效果又成为谋划下一轮增量的依据。增量政策必须算全生命周期的账，在滚动调整中不断提高与经济形势的适配度。
第三，从政策单项发力向政策协同传导转变。一是财政政策与金融政策的比较优势需要更好衔接。财政政策能够通过政府投资、贴息、担保和风险分担定向形成或撬动需求，金融政策则提供适宜的流动性和融资条件，二者功能互补、各有侧重，需要同向发力、形成合力。二是政策协同的重心由资金规模配合进一步转向传导机制衔接。加强财政资金、政府投资与金融机构信贷、社会资本之间的衔接，通过财政资金适度分担成本和风险，带动更多金融资源和社会资本跟进，放大财政资金的乘数效应。三是把政策协同贯穿存量政策和增量政策全过程。既加强已有财政金融政策之间的衔接配合，推动存量政策充分释放效能，也在谋划增量政策时统筹考虑财政承受能力、金融资源配置和市场化原则，增强政策集成效应。
统筹存量与增量政策
推动宏观调控提质增效
落实上述三个转变，关键在于把认识转化为可操作的政策安排。下半年应紧扣扩大内需这一着力点，在存量落地、增量精准、协同畅通上集中发力，把政策力度、精度和协同度共同转化为消费和投资的现实增量。
第一，加快存量政策落地，尽快形成实物工作量。一是加快财政支出和债券资金使用进度。要统筹中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债券和转移支付资金，对建设条件成熟的项目加快资金拨付，对长期未开工、资金使用缓慢的项目及时调整，推动财政资金从“分得下”向“用得好、见效快”转变。二是抓实重大项目建设载体。扎实推进“两重”建设、“两新”工作和“六张网”规划建设，加快8000亿元新型政策性金融工具投放，加强项目储备与资金安排衔接，强化要素保障和配套融资，推动政府投资尽快形成实物工作量和有效投资。三是盘活用好存量资金资源。结合预算执行进度和政策实施效果，对长期沉淀、低效无效资金及时调整用途，将有限财力更多投向扩大内需、保障民生和支持发展的急需领域。
第二，精准谋划增量政策，直击消费投资堵点。一是推动已出台增量政策落地扩围。抓好中央财政1000亿元财政金融协同促内需6项政策落实，扩大个人消费贷款贴息、服务业经营主体贷款贴息的覆盖领域和经办机构范围，提高政策触达率，强化部门、央地和银政担联动，做好政策动态评估和滚动优化。二是围绕释放消费潜力补充政策供给。坚持投资于人和促进消费相结合，落实育儿补贴、学前一年免保育教育费等收入支持政策，释放文旅、养老、托育、健康、数字等服务消费潜力;优化住房消费支持政策，稳定房地产市场预期，带动相关消费链条恢复。三是围绕激发投资活力精准补短板。用好中小微企业贷款贴息、设备更新贷款贴息、民间投资专项担保和民营企业债券风险分担等工具，完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制，切实稳定民间投资信心和预期。
第三，深化财政金融政策协同，畅通政策传导链条。一是总量政策同向发力。金融政策保持流动性合理充裕，综合运用并适时调整各类政策工具，合理配合政府债券集中发行节奏，引导市场利率平稳运行;财政政策保持必要支出强度，两类政策在目标、节奏和力度上相互衔接。二是结构性机制深度融合。发挥财政贴息、融资担保、风险分担改善风险收益结构的作用，与金融政策工具联动配合，引导金融资源更多流向居民消费、民间投资、中小微企业和科技创新。三是健全跟踪问效和预研储备机制。围绕消费、投资、就业、价格等重点领域加强监测分析，以存量政策覆盖面、到达率和带动效应的评估结果为依据，相机出台务实管用的增量政策，并根据实施效果滚动调整，使政策力度始终与经济形势变化相匹配。
(作者系中央财经大学校长、党委副书记)
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